Brandende Schizofrenie: over de belastingen op motorbrandstoffen in Suriname

De regering heeft ook, op 6 Juni 2022, een voorstel ingediend bij De Nationale Assemblee voor de invoering van een nieuwe algemene verbruiksbelasting, de BTW. In dit voorstel wordt een vrijstelling verleend voor de verkoop van ingevoerde motorbrandstoffen, maar niet voor de levering van lokaal geproduceerde motorbrandstoffen. Dit is een vreemd onderscheid waar nogal wat problemen aan kleven.

Ten eerste is het onderscheid tussen geïmporteerde en lokaal geproduceerde goederen niet zo gemakkelijk te hanteren in de financiële modulen van planning en administratiesystemen op ieder niveau van de waardeketen. En op deze bedrijfssystemen rust uiteindelijk een groter deel van de BTW administratie dan op het nieuwe computersysteem van de belastingdienst. Als het wel lukt zal het nogal tijdrovend en duur zijn, hetgeen niet zo slim lijkt als wij binnen 4 maanden de BTW willen implementeren. Het kan gemakkelijk leiden tot het afsluiten en afschermen van handelsstromen, hetgeen niet goed is voor het functioneren van de markt.

Het wetsvoorstel baseert dit onderscheid op de motorbrandstoffen die vallen onder de “Wet Verbruiksbelastingen Motorbrandstoffen”. Deze wet bestaat echter niet. Het is niet op de website van De Nationale Assemblee en bij navraag bij het ministerie kan het niet worden overlegd. Bedoeld wordt naar alle waarschijnlijkheid het “Decreet Verbruiksbelastingen Motorbrandstoffen” van 10 december 1987, met terugwerkende kracht tot 1 augustus 1985 (hierna: decreet C-87). Decreet C-87 heft een accijns op “de levering van ingevoerde” motorbrandstoffen. Decreet C-87 zegt dat het bedrag van de belasting wordt berekend op basis van een waardeverschil van 1985 en een nader te bepalen schema. Wat daar ook van mag zijn, dit is niet een vaststelling van een belastingtarief. In de praktijk wordt die berekeningsmethode al lang niet meer gehanteerd. De methode welke in werkelijkheid wordt gehanteerd is niet wettelijk geregeld. Het ministerie hanteert in de praktijk een accijnstarief onder de naam “government take”, van ongeveer SRD 3.40 per liter (verschillende tarieven per brandstof soort), die al dan niet wordt toegepast op de maandelijkse pomp prijs. Het onderscheid tussen ingevoerde en lokaal geproduceerde motorbrandstoffen is daarin op zijn zachtst gezegd ondoorzichtig. Wij kunnen regelmatig publicaties zien waar tarieven van de zogenaamde “government take” maandelijks al dan niet worden vastgesteld en al dan niet worden toegepast door de regering. De uitvoerende macht wijkt dus zelf af van de tekst van Decreet C-87, waarschijnlijk mede genoodzaakt doordat het decreet gewoon geen uitvoerbaar tarief verschaft.

Belastingwetten moeten het tarief van de belasting zelf regelen.  In een republiek kan een belastingtarief niet worden vastgesteld door de uitvoerende macht, maar moet het worden geregeld door de vertegenwoordigers van het volk in de wetgevende macht. De meerderheid van de volksvertegenwoordiging moet stemmen voor wijziging van het belastingtarief, voordat het ingaat. Anders vervallen we in dezelfde feodale praktijken die tot de opkomst van republieken hebben geleid (“no taxation without representation”). Zo staat het ook geschreven in Artikel 155 van de Grondwet, welke onder andere stelt dat de wet het belastingtarief, de belastingdruk, en de vrijstellingen regelt.  De uitdrukking “de wet regelt” wordt in de grondwet ongeveer 15 keren gebezigd. In al die gevallen is delegatie van bevoegdheid aan de uitvoerende macht klaarblijkelijk niet toegestaan of moeilijk voorstelbaar (bezoldiging ministers en DNA leden, strafbepalingen, gevolgen schorsing en ontslag van rechters en nog meer).  Het is noemenswaardig dat artikel 110 van de Grondwet van 1975 zulke beperkingen niet stelde aan belastingwetten, en niet meer vergde dan dat belastingwetten werden geheven krachtens de wet. In het constitutioneel recht wordt die uitdrukking geïnterpreteerd op een manier die delegatie van (regelgevende) bevoegdheden naar lagere instanties (waaronder de uitvoerende macht) wel toelaat.  Het volgt dat Artikel 155 van de Grondwet bewust beoogt delegatie van belastingtarieven te verbieden.

De implicatie is dat Decreet C-87 in strijd is met Artikel 155 van de Grondwet omdat de (maandelijkse) vaststelling van het accijnstarief is overgelaten aan de uitvoerende macht. De uitvoerende macht blijkt in de praktijk ook nog af te wijken van de nauwelijks uitvoerbare aanwijzingen in Decreet C-87 over de vaststelling van het tarief. De overgangsregeling van Artikel 183 van de Grondwet houdt voor zover relevant in dat decreten die vanaf 25 februari 1980 zijn uitgevaardigd en in strijd zijn met de Grondwet hun rechtskracht verliezen aan het einde van de eerste zittingstermijn van De Nationale Assemblee.  De gevolgtrekking is dat Decreet C-87 haar rechtskracht heeft verloren niet later dan 1992.

Decreet C-87 heeft ook een problematisch verhouding met WTO en Caricom verdragsbepalingen. Deze verdragen vereisen namelijk dat ingevoerde goederen niet zwaarder mogen worden belast dan lokaal geproduceerde goederen. De toepassing van invoerrechten is een andere zaak, maar het toepassen van hogere verbruiksbelastingen op ingevoerde producten dan op binnenlandse producten (en mijns inziens ook omgekeerd) is problematisch. Dat is nu precies wat dit decreet wel doet. De Nationale Assemblee heeft kennelijk gemeend dat deze regelingen problematisch zijn, en heeft de regering bij aangenomen motie van 10 September 2015 opgeroepen om “de heffing op brandstof op de meest korte termijn bij Wet te regelen”. Dat is tot heden niet gebeurd.

De huidige en voorgestelde regelingen proberen dus accijns te plaatsen op ingevoerde motorbrandstoffen (maar niet op lokaal geproduceerde motorbrandstoffen) en BTW toe te passen op lokaal geproduceerde brandstoffen (maar niet op ingevoerde motorbrandstoffen). Dit geeft weinig blijk van begrip van de aard en ratio van de BTW. Immers, de BTW is een omzetbelasting die alle economische activiteiten wereldwijd op dezelfde voet beoogt te belasten bij binnenlands verbruik en exporten geheel te vrijwaren van belastingen. Dit wordt kortweg bereikt door de belastingdruk steeds gelijk te houden aan het tarief, en de kostprijzen van ondernemers niet te beïnvloeden. Die werking kan niet gevonden worden bij accijnzen. Wanneer de samenloop van accijnzen en BTW een correctie verlangt moet dus eerst de accijns worden verlaagd of verwijderd. Des te meer als de accijns regeling al op losse constitutionele schroeven staat.

Het geheel kan ook iets minder krankzinnig geregeld worden. Bijvoorbeeld, de termijnmarkt in Chicago geeft thans prijzen aan voor gasoline in de bandbreedte van U$ 2.93 per galon voor levering in September 2022 tot U$ 2.48 per galon voor levering in Januari 2023. Beginnend bij die basis met een kosten- en winstopslag van 35% kan je een “schone” prijs aan de pomp per liter schatten over die periode. De belastingheffing op brandstof kan dan verdeeld worden in een vast bedrag in Surinaamse dollar per liter (de accijns) en een percentage van de variabele prijs per liter (de BTW).

Ik heb ter illustratie drie scenario’s berekend met als uitgangspunt een standaard BTW-tarief van 7%, 6%, of 5%, die allen leiden tot een belastingopbrengst van gemiddeld SRD3.51 per liter (het huidig tarief van “government take” op gasoline). Het verschil is in de hoogte van de wettelijk vast te stellen quantum accijns, die dan moet zitten in een bandbreedte van SRD2.05 tot SRD2.45 per liter.

Variaties in de marktomstandigheden, inclusief wereldmarktprijzen, wisselkoers en kosten en winstopslagen, zullen het totaal natuurlijk beïnvloeden.  Marktprijzen hebben geen invloed op het quantum accijnstarief, welke bij wet moet worden vastgesteld, hetgeen enige prijsstabiliteit bevordert.  Maar de accijns is wel kostprijsverhogend voor (de meeste) bedrijven, hetgeen de fiscale neutraliteit belemmert.  De BTW wordt toegepast op de marktprijzen, welke zelf onder invloed staan van alle overige marktfactoren, inclusief de wisselkoers, plaats van verscheping etc. De BTW-opbrengst heeft daardoor een variabel karakter.  De correcte verrekening van voorbelasting door BTW geregistreerde ondernemers verbetert echter wel de kostprijs en fiscale neutraliteit.

Table 1: Illustration of Excise and VAT yield

Bij deze assumpties met een maandelijks volume van 40 miljoen liter levert de heffing een opbrengst op van ongeveer 140 miljoen SRD, waarvan een deel voor bedrijfsmatig gebruik wordt teruggegeven aan BTW geregistreerde ondernemers. Dit illustreert ook dat de BTW best wel kan worden ingevoerd met een realistisch standaardtarief van 5% zonder onnodige complicaties en discriminaties in de belastinggrondslag, maandelijkse manipulaties in accijnstarieven, schendingen van handelsverdragen en schendingen van de grondwet. De uiteindelijke tarieven zijn natuurlijk beleidskeuzes.  Maar een structuur van beide heffingen lijkt wel noodzakelijk als het standaardtarief van de BTW verlaagd moet worden terwijl krankzinnige, onwettige en onvoorspelbare regelingen achterwege moeten blijven.

Paramaribo

17 Augustus 2022

Stanley A Esajas